突如其来的新冠肺炎疫情对中国和全球经济带来了巨大挑战。在当前的局面下，应对常规经济波动的政策手段和力度远远不够。危机也往往带来机遇，历史上许多重大的改革举措正是在危机状况下才能够凝聚共识得以出台。此次危机也同样带来了改革机遇。抓住机遇，实施恰当的政策措施不仅能帮助克服疫情冲击给中国经济带来的挑战，还能推动中国经济再上新台阶。
在参照系对比中，中国经济最突出也比较确定的异常现象是在服务业中提供的正规就业偏低，这一异常现象为找到短板提供了线索
抓住经济发展中的机遇，即是找到经济发展过程中的短板。经济发展是个正反馈过程。有前期的积累和对未来发展的渴求，有各个部门之间的良性互动，经济才能在正反馈进程中不断发展。找到了经济发展的短板，就是找到了制约整体经济成长的瓶颈。补短板不仅是带动一个部门的成长，也会形成各个部门之间的良性互动，带动整体经济的发展。
如何找到经济发展的短板？没有参照系，仅凭自身的感受很难找到真正的经济短板。我们把高收入国家类似发展阶段中的规律性现象作为参照系，把中国经济成长和经济结构变化轨迹放在参照系中作对比，从而为发现中国经济的短板找到了线索。通过对比可以看到，中国的制造业成长和发展非常成功，制造业发育程度大幅超出了所对应高收入国家的类似发展阶段。出口是一面镜子，反映了一国的制造业能力。中国出口产品复杂度对应的是人均收入2万多美元经济体才会出现的出口复杂度。有学者指出中国制造业相较美日德等发达国家的高端制造业还有很大距离，这是事实，但还应该看到就中国目前人均收入1万美元的发展阶段而言，我国的制造业发展水平已经很出色。更重要的是，从制造业研发投入、生产分工和产品销售等多个环节的证据显示，中国的制造业产业升级还在持续推进。就目前发展阶段而言，制造业不是中国经济的短板。
在参照系对比中，中国经济最突出也比较确定的异常现象是服务业中提供的正规就业偏低，这里所说的正规就业是指提供了基本社保并充分地纳入了就业统计的就业。这个指标偏低来自两个方面的原因：一方面，提供正规服务业就业机会为主的服务业板块发展滞后于高收入国家的类似发展阶段，这类服务业对从业人员有较高的教育程度要求，多属于人力资本密集型服务业，反映出来的问题是人力资本密集型服务业就业偏低；另一方面，大量藏匿了非正规就业的服务业板块未必是服务跟不上，大量就业未能纳入正规就业反映出来的问题是中国大量农民工游离在农村与城镇就业之间，没有纳入就业统计。这部分非正式就业不能享受相关的社会保障和社会福利，不能真正融入现代城市生活，这也直接导致了中国城市化率和消费占比均偏低。
上述这一异常现象为我们找到经济短板提供了线索。人力资本密集型服务业就业偏低，细分来看每个部门的进展情况不同。人力资本密集型服务业可以根据市场化程度高低作出区分。中国人力资本密集型服务业就业在2012-2018年平均增速为3.2%，其中包括房地产业、租赁和商务服务业的高市场化程度人力资本密集型服务业就业平均增速为7.0%，尽管我国高市场化程度人力资本密集型服务业就业占比低于高收入经济体类似发展阶段，但在快速赶超过程中，我国这一就业占比正在向参照系的正常区间靠拢。
包括了“科学研究、技术服务和地质勘查业”“水利、环境和公共设施管理业”“教育”“卫生、社会保障和社会福利业”“文化、体育和娱乐业”“公共管理和社会组织”的低市场化程度人力资本密集型服务业水平值偏低，且没有朝着参照系正常区间靠拢。中国低市场化程度人力资本密集型服务行业就业平均增速，仍低于高收入经济体工业化高峰期后十年类似行业就业的平均增速2.5个百分点，这说明中国在这些市场化程度较低的人力资本密集型服务业就业方面与高收入经济体的差距并没有收窄，而是在进一步扩大。
非正规就业难以转化为正规就业，原因在于这部分就业人群不能安居在城市，不能享受相关的社会保障和社会福利以及城市公共服务，这与低市场化程度人力资本密集型服务业发展滞后相关。如果诸如公共设施管理业、教育、卫生、社会保障和社会福利业，公共管理和社会组织等低市场化程度人力资本密集型服务业能够平衡发展的话，大量非正规就业人员就可能在城市安定生活，非正规就业数量也可能会大幅消减。
市场化程度较低的人力资本密集型服务业就业显著低于高收入国家类似发展阶段，这构成了当前中国经济最突出的短板
经济发展短板的含义不仅是这个板块自身发展潜力没有得到释放，更重要的是这个板块发展滞后对其他板块发展也带来了不利影响，阻碍了整体经济的前进步伐。从以下三个方面的证据，寻找当前中国经济最突出的短板。
首先，市场化程度较低的人力资本密集型服务业中大量增长潜力没有得到释放。进入从制造业到服务业的经济转型期以后，一般制造业产品消费对居民生活水平提升的边际贡献在下降，人力资本密集型服务业对居民生活水平提升的边际贡献在上升。人力资本密集型服务业也因此成为工业化高峰期过后需求最旺盛、增长最富潜力的行业。从中国工业化高峰期过后的情况来看，市场化程度较高的人力资本密集型服务业就业保持较高增长，增长潜力得以释放；市场化程度较低的人力资本密集型服务业就业在本身水平值偏低的情况下，增长还落后于高收入经济体类似发展阶段，这说明大量增长潜力没有得到释放。
其次，基础科研、知识产权保护和其它法律服务、金融融资以及其它众多商业服务等服务业发展滞后，制造业的产业升级也会受到制约。我们在对广东省高科技企业进行调研时发现，企业转型升级中遇到的困难主要集中在两个方面：一是基础科研与产业所需的技术研发不匹配，二是知识产权保护不力打击了企业研发的积极性。
制造业发展的轨迹是个正反馈机制，在这个正反馈机制当中不仅是供给在发挥作用，同样也需要需求的支撑。如果只是生产方供给能力的提升，而缺少对称的需求提升，供给扩张和生产率提高将难以持续，正反馈机制也难以持续。工业化离不开来自城市化带来的生产率提升，也离不开来自城市化生活带来的需求提升。那些低市场化程度人力资本密集型服务业发展滞后必然制约城市化的进程，工业化进程也会受到制约。如果数以亿计的农民工实现正规就业，安居在他们打工的大城市或者真正进入到现代城市生活，这带来的将是巨大的市场规模提升，给制造业带来的也将是巨大的市场潜力以及随之而来的更细密的分工和生产率地提高。
最后，众多令人不安的宏观经济表象背后，都能找到人力资本密集型服务业短板的深层原因。高房价来自住房供求矛盾，供不应求的并非住房本身，而是住房附着的公共交通、教育、医疗等各种配套服务。人力资本密集型服务业需求旺盛但是供给受到制约，经济资源得不到合理配置，带来的不仅是潜在经济增长速度下降，还会带来需求不足和产能过剩，应对需求不足和产能过剩的众多政策又会带来其它新的问题，包括杠杆率的上升和债务问题的困扰。
还有一个值得补充的证据表明中国的人力资本密集型服务业发展存在短板。出口是面镜子，照出了能力。进口也是面镜子，照出了不足。近年来，中国以制造业产品为主导的货物贸易顺差每年在4000-5000亿美元之间波动，2014-2018年期间五年累计23712亿美元顺差。服务贸易逆差则是长期以来年年攀升，从2014年的2137亿美元逆差上升到2018年的2922亿美元，五年累计12164亿美元逆差。主导服务贸易逆差的是中国居民到国外的旅行支出，过去五年间旅行项目下的逆差达到10501亿美元，占全部服务贸易逆差的86.3%。到国外的旅行支出包含了我国居民境外旅行、留学或就医期间购买的非居民服务和货物。随着我国居民人均收入提高，越来越多的海外旅行、留学、就医都可能会从国外购买服务。中国如此大规模的从国外进口中高端服务，反映了中国对中高端服务需求的上升，也反映了国内市场在中高端服务方面的供给不足。
立足都市圈建设推动中国经济再上新台阶
发展市场化程度较低的人力资本密集型服务业，标准教科书式的药方并不难开。一是放松管制，引入公平市场竞争机制，让这些服务业在激烈的市场竞争中提升供给水平和效率，教育、医疗、文化、体育、娱乐等众多行业都可以引入更多市场机制，通过市场机制增加供给改善效率。二是健全对公共管理和服务的问责机制，推进从发展到服务的政府职能转变，改善政府公共服务。然而在具体实践当中，这些改革药方很难被广泛接受，更难以真正有效实施。
由于缺乏社会信任，供求信息严重不对称的服务行业有高管制需求，强调政府维持秩序和安全的主流价值观，以及行业自律性缺乏带来了高管制需求。当政府部门放松管制时，不仅是管制方不愿意放弃权利，而且受管制方和广大民众在观念上也难以接受和认同。在强调发展经济的主流价值观下，政府职能是以经济建设为主要任务，并据此设计一套强有力的激励机制，这在短期内也难以改变。
发展市场化程度较低的人力资本密集型服务业需要找到与激励机制相容的方案。既要符合强调经济发展的主流价值观，又要能带动人力资本密集型服务业发展，大都市圈建设能够在两者之间找到交集。当前加速大都市圈建设，涉及到的数以万亿级投资，不仅对走出新冠肺炎疫情下的经济低迷形势产生强有力的支撑，而且对中长期经济增长也将大有裨益。
大都市是人力资本密集型服务业成长的温床。大都市具有多样性，能够带来更多可供学习的知识。如果你是一位创业者，不仅能在大都市的繁华商业区感受到最新的消费潮流，还能在背街小巷里看到传统，这些都可能是你创办自己生意的养分。大都市还在激励人们学习知识，大都市的人们看到了太多的差异，太多的可能性。无论富裕或者贫穷，总有差异摆在那里，你的努力总会有目标，多样性会加剧竞争。更重要的是，大都市从不停息地创造新的生活方式，不仅是让生活更加丰富多彩，而且也在不断地创造对人力资本的新需求。大都市在创造和传播知识的同时，也在大量的消费知识，消费人力资本密集型的各种产品和服务。凭借庞大的规模和高密度，大都市创造出很多小城市不可能存在的服务业和人力资本需求。
但是，当前我国的都市圈建设还存在着诸多短板。其一，交通基础设施和相关的管理和服务还不够完备。与东京、纽约这些大都市圈相比，中心城区到郊区的通勤不够便利且时间过长。其二，都市圈房价过高。国际大都市中心城区房价虽然很高，但是与城市外围的房价相比有非常明显的下降，处于中等收入家庭可接受范围以内。中国大都市无论是中心城区还是郊区的房价都远远超出了中等收入家庭可接受范围。其三，服务跟不上。公共服务明显落后于中心城区，基础教育、医疗服务、文娱等服务也有很大缺失和差距。这些短板制约了大都市圈发展，制约了中国的城市化进程，也制约了人力资本行业的发展。
补上大都市圈建设的短板，需要落实在以下几个方面。其一，保障大都市圈基础设施建设低成本、长周期资金来源。地方政府一般债券远不足以满足公益和准公益类的建设资金需求，需要灵活运用专项债，拓宽融资渠道。但是，需要引以为戒的是不能再借助影子银行为公益和准公益类建设项目融资，因为这是近年来中国金融风险上升的主要根源。其二，保障都市圈的住宅用地。都市圈范围内不必要求有农业用地，也不必要求工业用地比例，充分保障都市圈内的住宅用地才能有效降低区域内的住房价格。其三，政府和市场一起努力，改善服务。政府要担负起提供一般公共服务的职责，并且是更高质量的公共服务。要鼓励社会资本参与基础教育、医疗服务、文娱等服务的供给。
（作者：张斌 中国社会科学院世界经济与政治研究所全球宏观经济研究室主任、研究员）