未来30 年讲的是一个新的城市故事

问：习近平总书记在《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》一文中做出“合理控制大城市规模，不能盲目‘摊大饼’”“要有意识地培育多个中心城市，避免‘一市独大’的弊端”等重要指示，这是否意味着“城市群——都市圈——大中小城市协调发展”的空间发展格局有望成为“十四五”区域发展的重要方向？

张燕生：毫无疑问。“十四五”期间我国要建设现代化经济体系，大力推动高质量发展，区域城乡协调发展就是现代化经济体系中非常重要的组成部分。城市群作为新型城镇化的主体形态，无论是城市的结构、模式还是城市的高质量发展内涵，都会成为规划重点。

“十四五”开启了一个新的发展阶段。改革开放40 年更多的是推动市场经济、工业经济和外向型经济的发展，而未来30 年，随着中国全面建设社会主义现代化国家的推进，一是会重点推动科学、技术、人才和创新的发展，打造新的动力源和创新的策源地；二是推动规则、规制、管理和标准的现代化，实现法治的现代化，治理的现代化，不断与国际高标准的规则相衔接；三是推动产业链、供应链、价值链及创新链走向世界高端，并与全球体系对接。

站在新的历史起点，未来30 年讲的应该是一个新的城市故事，中国城市、城市群、区域的发展都将发生深刻变化。伴随着新旧动能转换，新旧结构转换、新旧模式转换，伴随着建设更高水平开放型经济新体制，类似打造科技创新驱动的全球标杆城市、国际科技创新中心的目标，将成为不同区域城市群的重要发展考量。数字经济、服务经济、创新经济和人文交流的全球化，又会进一步把城市和城市群推向一个与过去很不一样的前景。

问：2015 年至今中央批复了11 个城市群规划，城市群内的基础设施、公共服务、市场建设在不断优化完善，但也面临着内部发展差异大、分工协作不足等问题。我国该如何平衡好政府与市场在城市建群以及发展过程中的作用？

张燕生：我国社会发展的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。解决不平衡发展的矛盾主要靠政府的作用，解决不充分发展的矛盾主要靠市场的作用，两者之间平衡协调发力的机制，推动高质量发展。其中，推进更符合经济规律的区域一体化过程，是一个去行政化、去中心化、去垄断化的过程。

近年来，我国城市群建设取得了明显进展。比如，粤港澳大湾区由三个极点带动，一个极点带动是港深，有香港的金融优势和深圳的创新优势；一个极点带动是广佛，有广州的服务优势和佛山的制造优势；一个极点带动是澳珠，有澳门的旅游休闲优势和珠海的绿色发展优势。大湾区城市群的最大优势在于，城市间差异化分工定位明确，且在各自领域具有差异化竞争优势，六个中心城市优势的组合就成为实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。其中，产城融合较好，能够强强联合提升参与国际合作与竞争新优势。长三角区域一体化以上海为龙头，包括杭州、合肥、南京三个都市圈。长三角城市群的发展基础较好，人均GDP、人均受教育水平以及整体研发强度都位居全国前列，但城市群的差异化分工不及大湾区城市群。京津冀协同发展的前景较好，但创新活力、市场活力不及粤港澳和长三角城市群。成渝双城经济圈拥有航空运输、中欧班列、西部陆海新通道等多条国际货运物流通道，成渝机场群的航空旅客吞吐量已经超过1 亿人次，发展空间巨大。

随着城市群建设的推进，我们在打破行政区划、建立统一大市场、推动区域一体化方面的步伐明显加快。首先是迫于外部竞争压力，不同行政区划的城市形成利益共同体。以粤港澳大湾区为例，三个极点带动之间既合作又竞争，每一个极点带动都形成一个利益共同体，政府间的合作将变得更加主动。另外是国家层面的顶层设计。国家从法律法规等层面明确要求打破资源要素的跨区域流动障碍，将有力推进新型城镇化的发展，城市间的分工也会变得更加合理。

问：“十四五”规划建议首次提出建设“韧性城市”，您是怎样理解韧性城市的？

张燕生：韧性、弹性和可持续性，意味着城市的功能比较协调、发展比较充分。韧性城市要处理好发展与安全、政府与市场、开放与自立三对关系。首先是发展与安全的关系。一方面要能推动城市的高质量发展，使创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的；另一方面要确保城市粮食、能源、金融、科技、产业和供应链等领域的安全。其次是政府与市场的关系。待新冠病毒疫情结束后，类似于1934 年罗斯福新政、1936 年凯恩斯革命，政府的作用、社会的作用在显著提升，因此要研究提升政府公共产品、公共服务的韧性，研究提升市场配置资源发挥决定性作用时抵抗各种风险冲击的韧性。第三是开放与自立的关系，要不断推进全方位的开放创新，打造自主知识产权、自主品牌、自主营销渠道，提升自立于世界民族之林的能力。

新冠肺炎疫情向全世界揭露了一个深刻事实，超级全球化的浪漫时代已经过去。那个浪漫的时代充满了新科技革命和产业革命，全球化所形成的全球工序分工，可以让一个产品在全世界不同地方完成，然后通过高水平的综合物流、全球供应链管理实现及时供货和零库存。当新冠肺炎疫情等大流行病出现时，供应链会受到很大影响，零库存就无法保证。当中美贸易摩擦将关税加征25% 时，首当其冲的60% 是外资企业及全球供应链，就会加剧全球化退潮。过去的那个浪漫时代，我们更多强调效率、竞争力、时间，而太少考虑供应链安全，下一步的城市发展必须也必然要更加考虑韧性、弹性和可持续性。

金融的深化改革与新型城镇化建设

问：城市群建设是一项需要综合运用多种经济手段的系统工程, 离不开强有力的金融支持。您认为金融可以如何更好地支持城市群的发展？

张燕生：先从国际来看，目前英美系国家的金融资源集聚和配置能力最强，全球金融中心在纽约和伦敦，区域中心包括香港、新加坡等地。英国脱欧后，若金融机构大量迁往欧洲大陆，伦敦的全球金融中心地位很难不受影响。美国市场经济成熟、法治完善、金融监管强大，同时经济虚拟化、空心化、泡沫化现象也很严重。“特朗普现象”的存在，正是因为美国中产阶级萎缩，大部分人越来越贫穷。显然英美金融体系高度市场化、极具创新活力，但也存在金融脱实向虚、体外循环的风险，容易诱发金融危机。欧洲大陆和日本的金融虽未脱离实体经济，但其市场化程度、创新活力不及英美。

就中国而言，随着新型城镇化的不断推进，特别是世界级城市群的打造，可预见越来越多的资源将由市场集聚、配置。现代金融体系是现代化经济体系的重要内容，要发挥好金融支持实体经济的作用，就要加快推进金融的深化改革，坚持金融的市场化和对外开放，同时也要加快形成更高效的金融监管能力，避免金融脱实向虚。此外，金融为实体经济服务这个课题也应包括金融为创新服务、金融为绿色服务、金融为普惠服务等内容。

问：考虑到处在开发期、发展期等不同阶段的城市群对金融发展的需求也不同，我国是否应进一步实施有差别的金融政策？

张燕生：我们要认清一个基本事实，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，我国仍是世界上最大的发展中国家。目前我国金融方面的人才（无论是从业人才还是监管人才）仍比较短缺，能力建设、体制建设和跨地区网络建设能力还比较初级。金融深化的深度还不够，金融业市场准入门槛很高，市场配置资源的决定性作用发挥受限。因此，当下金融业的发展还应坚持稳中求进，避免金融过快、过度自由化可能引起的风险失控。实行差异化的金融政策的一个前提是上述这些能力得到很好的提升，能够对金融投机行为进行有效的监管。

张燕生，男，1982年四川师范大学政教系毕业，获得法学学士，1984年华中科技大学经济学硕士毕业，师从世界发展经济学创始人之一的张培刚教授。曾任国家发展和改革委员会对外经济研究所所长、研究员，现任国家发展和改革委员会学术委员会秘书长，享受国务院颁发的政府特殊津贴的专家。1984年至1996年，中央财经大学任教，国际金融专业硕士导师；1986年至1988年，先后在美国科罗拉多大学、加拿大多伦多大学、世界银行EDI宏观处进修和工作。北京大学、清华大学、华中科技大学EMBA特聘教授。